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推進“兩權”抵押貸款試點工作“基層創新”與“頂層設計”需協同發力

  2015年12月27日,全國人大常委會表決通過了將在北京大興區等232個試點縣(市、區)、天津市薊縣等59個試點縣(市、區)分別開展農村承包土地經營權、農民住房財產權(以下簡稱“兩權”)抵押貸款試點工作。近期,有關方面就河南省鄧州市、長葛市及湖南省漢壽縣、麻陽縣四個試點縣(市)“兩權”抵押推進情況展開了調查,并組織專家進行評論。

  從調查情況來看,四個試點縣(市)人民銀行、政府有關部門及金融機構均結合當地的實際出臺了各類實施意見、辦法和創新舉措。比如,鄧州市政府出資設立農地抵押風險補償基金、長葛市自制頒發了《長葛市農村土地流轉使用權證書》、漢壽縣、麻陽縣為降低金融風險與“土流網”結合加速推進土地流轉等,這些實踐為推進試點工作提供了較好的經驗和思路。

  同時不難發現,無論是發放貸款的金融機構、還是獲得貸款的新型農業經營主體都存在一定的“心理隱憂”。突出表現在,新型農業經營主體缺少租來土地的正式合法憑證,手里也僅有與農民簽訂的租地簡要合同,幾乎可以稱為“地頭”合同,相關的責任、義務條款及對土地的使用保護規定內容幾乎沒有。發放貸款的金融機構始終對用合同作為抵押有顧慮,對已抵押的流轉后土地經營權及農民住房財產的處置從發放貸款起就一直存在擔憂。也正是這些擔心顧慮直接影響到“兩權”抵押貸款試點工作的推進進度和貸款發放額度。對此,專家指出推進“兩權”抵押貸款試點的難點,主要集中在“兩權”確權登記頒證方面、違約發生后的處置變現方面、農村住房財產抵押的變賣難題及農民權益的保護問題等幾個方面。

  筆者認為,“兩權”抵押貸款發軔于“基層創新”,是金融部門對日益增長的“三農”主體的融資需求的呼應。穩步推進試點工作,亟需“基層創新”與“頂層設計”協同發力。

  一是完善省級層面農村物權登記發布體系,把農村土地流轉納入此體系,為規模經營土地再流轉處置提供“互聯網+”通道,也為違約抵押土地的及時再流轉創造條件。當前,我國的土地規模經營還處在初期階段,土地集約化后的再次流轉缺少省級甚至全國性的平臺,在一個縣域內再流轉的機會較小。結合專家的建議,無論是農地還是農房,就當前的制度規定及實際,處置變現是承辦金融機構最擔心的問題,也是最大的困難,尤其是在土地再流轉信息發布電子化渠道不通暢、農房變賣僅限本村人的條件下,很難實現處置。因此,把農村土地流轉納入省級農村物權登記掛牌體系,有利于加速農地的流轉速度和效率。

  二是加快“兩權”確權登記頒證的速度。從試點縣農業部門獲息,當前很多縣域農村土地確權登記工作完成率基本都在90%左右,有些甚至更高,剩余的也基本是爭議比較大或是將要占用及規劃占用的土地,基本不影響確權登記頒證工作的開展。然而,由于不明的多方面的原因,頒證工作卻遲遲沒有推進。缺少法律要式的權證,抵押登記工作也就無從談起,當前所辦理的抵押登記工作基本都以簽訂的租賃合同及農民同意抵押的授權書作為抵押標的,參照城市商品房抵押貸款的模式,土地經營權證才是正式的抵押憑證,這也應該是大型商業銀行及股份制銀行不愿意參與“兩權”抵押貸款業務的主要原因之一。

  三是建立農地抵押貸款農民租金支付基金。從當前土地流轉的實際來看,土地流轉期限一般在5年、10年、15年甚至30年,然而租金的支付基本是一年一付或三年一付,這與農民對土地租金價格升值的期望有關,也受新型農業經營主體流動資金不足的影響,當然,這也可能為違約后債權處置的復雜化埋下隱患。債務人違約后,不但不能按時支付貸款的本息,農民流轉出土地的租金也肯定斷供,作為債權人的承貸銀行本就是風險的承擔者,更不愿意支付農民租金,農民的利益可能就得不到保障,這就轉變成了社會問題,與政策要求的農民的利益不能受到損失相悖。因此,從國家、省、縣層面共同出資設立農民租金支付基金尤其顯得非常必要。

注:具體開辦的業務種類及辦理程序、辦理條件等以中國農業銀行當地分行有關規定為準。

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